cours 4 : l'Union européenne.

Publié le par thierry aprile


NB voir le site géo-confluences sur cette question.

La principale difficulté de ce thème est de faire de la géographie, et pas du droit public consistant à décrire les institutions de l'Union européenne. On trouvera donc pour ce cours
1/ une chronologie qui articule "approfondissement" (la liste des traités renforçant l'intégration des pays membres) et "élargissement" (de 6 à 27).
2/ un bilan de la situation présente et des problèmes.
3/ l'analyse des politiques qui concernent directement l'organisation territoriale de l'Europe.

1/ approfondissement et élargissement

  • les institutions européennes et leur fonctionnement.
  • L'Union européenne est dotée de cinq institutions, qui jouent chacune un rôle spécifique :
  •  

    • le Conseil européen à Bruxelles (priorités et calendrier de la construction européenne) ;

    • la Commission européenne (le moteur de l'Union et son organe exécutif) ;
    • le Parlement européen au Luxembourg (directement élu par les citoyens des États membres) ;
    • le Conseil de l'Union européenne à Bruxelles (le représentant des gouvernements des États membres) ;
    • la Cour de justice au Luxembourg (la garantie du respect de la législation) ;
    • la Cour des comptes au Luxembourg (l'organe de contrôle de l'utilisation correcte et légale du budget de l'Union).

À côté de ces cinq institutions, on trouve cinq autres organes importants :

  • • le  Comité économique et social à Bruxelles (il exprime les opinions de la société civile organisée dans les domaines économique et social) ;
    • le Comité des régions à Bruxelles (il exprime les opinions des collectivités locales et régionales) ;
    • la Banque centrale européenne à Francfort (elle est responsable de la politique monétaire et de la gestion de l'euro) ;
    • le  Médiateur européen à Strasbourg (il traite les plaintes des citoyens européens pour mauvaise administration de la part des institutions ou organes de l'Union) ;
    • la Banque européenne d'investissement au Luxembourg (elle contribue à la réalisation des objectifs de l'Union en finançant des projets d'investissement).

  • Chronologie de la construction européenne (source : site géo-confluences)
  • Chronologie de la « constitution européenne » depuis 2001.
  • NB l'Union européenne n'est que l'une des très nombreuses institutions auxquelles appartiennent les différents pays de l'UE. Voir le point fait en janvier 2010.

2/ les problèmes de la construction européenne

Le problème de l'identité européenne : où l'Europe doit-elle s'arrêter ? Le coeur de l'Union européenne, la dorsale correspond à une zone d'échange et de dynamisme très anciens, voir carte (in Jean Barrot, Bernard Elissalde, Georges Roques Europe, Europes, espaces en recomposition, Vuibert 2002) "histoire de la dorsale européenne". En revanche, la question des limites, notamment orientales (voir carte "l'abri européen" de Jacques Lévy in Europe, une géographie, Carré Hachette 1998), pose le problème des relations avec la Turquie d'une part, la Russie d'autre part.

Problème lié au précédent, l'histoire de l'Europe. Il est totalement vain de vouloir retrouver une forme de nécessité historique à l'Union européenne, ou des racines remontant à l'Antiquité. La construction européenne est née de la seconde guerre mondiale (c'est la paix qui a fait l'Europe, et pas l'inverse) et elle est indissolublement liée à la guerre froide. Ce qui fait la noblesse et l'ambition du projet européen c'est justement de s'affranchir d'une longue histoire de conflits, en créant quelque chose d'inédit

Le problème des finalités de l'Union : les différents Etats européens doivent-ils rester maîtres du processus (Europe des Etats) ou faut-il les coiffer d'un Etat fédéral sur le modèle des Etats-Unis ? L'Union doit-elle être une vaste zone de libre échange (centrée sur la dynamique dun marché non régulé) ou un espace animé par des politiques économiques conscientes et actives (centrée sur l'idée de la régulation du marché). On doit remarquer que si les traités successifs se présentent tous comme une modificaton des traités précédents, il y a eu une césure que l'on peut dater de l'Acte Unique en 1986. Avant, dans la logique du traité de Rome, on considère que l'Europe se fera par des politiques économiques de convergence, par le bas. Ensuite, et le traité de Maastricht est révélateur, on considère que l'Europe peut se faire par le haut : la création d'un marché unique et d'une monnaie unique.

Le problème de la démocratie : il est paradoxal que l'Europe qui a inventé le modèle de la démocratie représentative (dont le critère fondamental est la responsabilité du pouvoir exécutif devant le pouvoir législatif) se construise en l'absence de réels pouvoirs donnés au Parlement, et que la citoyenneté européenne décidée en 1992 soit à ce point dépourvue de dimension politique.

Le problème des relations avec l'extérieur : Europe forteresse ou passoire ? Si l'espace Schengen tente avec difficulté de rendre plus difficile l'immigration (alors que l'Europe vieillit), rien ne vient inciter les capitaux européens à s'investir prioritairement en Europe. La crise financière que nous traversons montre bien que l'Europe a été un acteur conscient et enthousiaste de la dérégulation financière et de la financiarisation de l'économie.

Le problème de la philosophie des politiques européennes : dans un contexte de domination forte des doctrines libérales dans les années 1980, et avant la remise en cause brutale de ces dernières semaines, les chefs d'Etat, les gouvernements, et la commission, véritables acteurs de la constructon européenne, ont choisi de démanteler le modèle social européen qui avait assuré la très forte croissance de l'après-guerre. Ces politiques ont globalement mis les territoires en concurrence en l'absence d'une harmonisation sociale et fiscale, au risque d'un délitement social qui rend les opinions publiques plutôt sceptiques sur l'ensemble du processus.

Conclusions :
  • L'architecture institutionnelle apparaît désormais globalement inefficace
  • L'Union européenne est de ce fait difficile à cartographier : voir articles Coopération renforcée, Europe "à géométrie variable", "à la carte", "à plusieurs vitesses" in géo-confluences. Voir schéma des systèmes d'alliance ou la carte de la zone euro
  • Cependant, malgré ces difficultés, les politiques d'intégration avancent, comme le montre l'extension de l'espace Schengen, ou une nouvelle définition par l'Union d'un maillage régional nécessaire à ses interventions. Voir article Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques (NUTS)

3/ les politiques européennes ayant des conséquences spatiales

a/ budget
b/ PAC
c/ cohésion économique et sociale
d/ Environnement et développement durable
e/ Réseaux transeuropéens (RTE).


a/ Budget

Les recettes du budget 2007 sont d'environ 1,08% des Revenus nationaux bruts (RNB) cumulés des États membres de l'UE soit de 126,5 milliards d'euros, 235 euros par habitant. Le budget de l'UE ne doit pas être en déficit, les recettes doivent couvrir le coût total de l’ensemble des activités. Ces recettes, ou revenus, proviennent de trois sources principales : les droits à l'importation, une part de la base TVA de chaque État membre et une contribution des États membres fondée sur leur revenu national brut (RNB). Une part d’environ 45% du RNB de l'Union est affectée aux dépenses publiques nationales, régionales et locales dans les États membres.
Pour 2006, les plus gros contributeurs au budget de l'UE ont été l'Allemagne (20,56% du budget 2006), la France (16,43%), l'Italie (13,70%) et le Royaume-Uni (12,36%). En tant que contributeur net au budget de l'UE, le Royaume-Uni bénéficie depuis 1985 (Sommet de Berlin) d'une réduction de sa contribution (correction britannique) à laquelle contribue l'ensemble des autres États membres : la France en est le premier contributeur (1,6 milliard d'euros) devant l'Italie (1,3 milliard d'euros) et l'Espagne (0,8 milliard d'euros). Les nouveaux États membres ne sont pas contributeurs nets au budget de l'UE au tout début de leur adhésion, une compensation est prévue à cet effet sous forme de transferts destinés à équilibrer leurs recettes et leurs contributions budgétaires.

Le budget communautaire adopté pour la période 2007 - 2013 résulte de compromis. La politique de cohésion économique et sociale a été remaniée pour tenir compte des nouvelles réalités induites par les deux derniers élargissements. Les dépenses pour la période 2007 - 2013 seront ainsi globalement réparties :
- Compétitivité et cohésion = 44,2%
- Ressources naturelles : agriculture, développement rural, environnement et pêche = 43%
- Citoyenneté, liberté, sécurité et justice = 1,2%
- Partenariat mondial de l'UE = 5,7%
- Autres, dont les dépenses administratives = 5,9%

Il a été convenu, en octobre 2002, de plafonner, tout en les maintenant, les dépenses de la PAC jusqu'en 2013. Mais beaucoup souhaitent rouvrir le dossier dès 2007. La pression internationale pour réformer la PAC, via l'OMC et les pays en développement qui s'estiment lésés, s'amplifie également.
Au total, certains États "contributeurs nets" pourraient voir leurs efforts augmenter. Les arbitrages budgétaires à venir dans les prochaines années seront délicats.

b/
Politique agricole commune (PAC)

La politique agricole commune (PAC) relève de la compétence exclusive de la Communauté. Elle vise à assurer des prix raisonnables pour les consommateurs européens et une rémunération équitable aux agriculteurs, notamment grâce à l'organisation commune des marchés agricoles et au respect des principes suivants : l'unicité des prix, la solidarité financière et la préférence communautaire. Les dépenses agricoles représentent environ 45% du budget communautaire.
Dans un premier temps la PAC a permis à la Communauté de devenir rapidement autosuffisante. Cependant, son fonctionnement est devenu de plus en plus coûteux en raison de prix européens trop élevés par rapport au marché mondial et de la surproduction. La réforme de 1992 a corrigé cette situation moyennant une baisse des prix agricoles garantis, compensée par des primes aux facteurs de production et par la création de mesures dites "d'accompagnement".
Dans la perspective de l'élargissement, une nouvelle réforme a été adoptée en 1999 pour la période 2000-2006. Elle renforçait les modifications introduites en 1992 et met l'accent sur la sûreté des denrées alimentaires, la poursuite des objectifs environnementaux et la promotion de l'agriculture durable. Les objectifs ne relevant pas de la politique de marché ont été regroupés au sein du développement rural qui est devenu le deuxième pilier de la PAC. Par ailleurs, elle cherchait aussi à augmenter la compétitivité des produits agricoles communautaires, à simplifier la législation agricole et son application, à renforcer la position de l'Union lors des négociations au sein de l'OMC et à stabiliser les dépenses.
Cette évolution s'accompagne d'un changement profond de nature de la PAC. Les agriculteurs reçoivent de moins en moins d'aides à la production et de plus en plus d'aides directes au revenu : en rompant le lien entre les aides d'une part, le volume et la nature de la production d'autre part, les agriculteurs ne sont plus incités à choisir leurs productions en fonction des subventions espérées mais en fonction de la demande à satisfaire.
Aux lendemains de leur adhésion à l'UE, de grands bouleversements auront lieu au sein des PECO : en Pologne par exemple, 18% de la population vit de l'agriculture dans 2 à 3 millions d'exploitation (600 000 en France) et elle est loin d'avoir accédé à la modernisation.
Malgré tout il n'y aura pas de PAC à deux vitesses : progressivement, jusqu'en 2013, les droits des agriculteurs de l'Est seront alignés sur ceux de l'Ouest. Mais, en 2004, ils ne touchaient encore que 25% des "aides directes" au revenu auxquelles ont droit leurs concurrents de l'Ouest.

c/ cohésion sociale pour 2007-2013

    Tous les trois ans, la Commission européenne doit présenter un rapport sur les progrès accomplis dans la réalisation de la cohésion économique et sociale et sur la façon dont les divers moyens engagés y ont contribué. L'élargissement progressif du territoire de l'UE a nécessité des adaptations régulières de la politique de cohésion économique et sociale qui a dû être assez profondément remaniée pour faire face à l'arrivée de 12 nouveaux membres entre 2004 et 2007.
Les PIB régionaux par habitant publiés en février 2007 portaient sur les données 2004. Ils faisaient apparaître un écart de 1 à 13 entre la région la plus pauvre, le nord-est de la Roumanie (23,6% de la moyenne européenne), et la plus riche, celle de Londres (302,9% de la moyenne). Il faut cependant noter que le PIB/hab ne tient pas compte des transferts sociaux.
Sur l'ensemble des 268 régions considérées par Eurostat, 70 disposaient d'un PIB/hab inférieur à 75% de la moyenne de l'UE ce qui les rendait éligibles pour obtenir les fonds structurels qui s'élèveront à 308 milliards d'euros pour la période 2007 - 2013.

    À l'issue de plusieurs décennies de dirigisme bureaucratique, les PECO ont dû adapter leurs économies par une phase de transition à marches forcées.
Chaque élargissement a été précédé d'une phase de pré-adhésion assortie d'instruments spécifiques : expertises et assistances techniques ; instruments financiers tels que les programmes PHARE (renforcement des capacités administratives et institutionnelles, financement d'investissements d'adaptation des entreprises et infrastructures pour la période 2000 - 2006), ISPA (infrastructures de transport et environnement), SAPARD (agriculture et développement rural). Depuis janvier 2007, un nouvel Instrument d'aide de préadhésion (IAP) est entré en vigueur. Il rassemble en un seul outil tous les mécanismes de soutien à la préadhésion.
En s'élargissant de 15 à 25, la population de l'UE a augmenté de 20% (de 380 à 454 millions d'habitants) mais sa richesse de 5% seulement. Le revenu moyen par habitant des nouveaux adhérents se situe à 40% de celui des 15. À titre de comparaison, celui des Espagnols et des Portugais au moment de leur adhésion en 1986 atteignait 70%. Le rattrapage nécessaire est donc important et l'effort budgétaire devrait être conséquent.

1 - Les instruments financiers

Seuls deux fonds structurels demeurent :
- le Fonds européen de développement régional (FEDER),
- le Fonds social européen (FSE).
Un nouveau Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) et un nouveau Fonds européen pour la pêche (FEP) sont créés et opèrent en dehors de la politique de cohésion.

Le Fonds de cohésion demeure et ne s’adresse qu’aux États membres ayant un RNB/hab inférieur à 90% de la moyenne communautaire (RNB = PIB – TVA).

2 - Les modalités de financement

trois nouveaux grands objectifs de la politique de cohésion.

- L'Objectif Convergence (81,54% des ressources*) s’apparente à l’ancien Objectif I. Il est destiné à soutenir la croissance et la création d’emplois dans les États membres et les régions les moins développés : États membres dont le RNB/hab est inférieur à 90% du RNB/hab communautaire et régions dont le RNB/hab est inférieur à 75% de la moyenne communautaire. Pour la France, il ne concerne que les Collectivités d’Outre Mer. Il est financé par le FEDER, le FSE et le Fonds de cohésion.
- L'Objectif Compétitivité régionale et emploi (15,95% des ressources*) est destiné à promouvoir le changement économique de certaines zones prioritaires (programmes régionaux) et l’emploi (programmes nationaux). Il est financé par le FEDER et le FSE.
- L'Objectif Coopération territoriale européenne (2,52% des ressources) est destiné à promouvoir la coopération transfrontalière, la coopération transnationale et la coopération interrégionale. Il est financé par le FEDER.

3 - Chiffrage

Le budget de la politique de cohésion pour la programmation 2007 - 2013 devrait s’élever à : 377,51 milliards d’euros (soit une augmentation de 64,3% par rapport à la période 2000-2006) :

Fonds structurels de 307,8 milliards d’euros (+45,3%) ainsi répartis :
- Objectif Convergence de 251 milliards d’euros
- Objectif Compétitivité régionale et emploi de 49 milliards d’euros
- Objectif Coopération territoriale européenne de 7,8 milliards d’euros

Les Fonds de cohésion s'élèveront à 69,71 milliards d’euros (+ 87,28%)


d/ Environnement et développement durable

    L'Europe est confrontée à des questions qui sont d'ordre planétaire : les politiques énergétiques, leurs conséquences en termes d'évolution climatique, de gestion des déchets ; les effets des pollutions de toute origine, agricole, industrielle, particulière, les externalités qu'elles engendrent ; etc.
La notion de "développement durable" a été inscrite dans les objectifs de l'UE par le traité d'Amsterdam et l'intégration de la protection de l'environnement a été renforcée dans les autres politiques communautaires, notamment dans le cadre du marché intérieur. La possibilité pour un État membre d'appliquer des normes plus strictes que les normes harmonisées a été facilitée et clarifiée. La Commission européenne contrôle ces normes plus strictes afin de s'assurer qu'elles n'entravent pas le bon fonctionnement du marché intérieur.
Selon le protocole de Kyoto, l’Union européenne doit réduire ses émissions de CO2 de 8% entre 1990 et 2012. Au début de l’année 2007, l’UE avait atteint 1,2% de réduction des gaz à effet de serre sur les 8% convenus.
    Concrètement, l'action de l'UE se décline de différentes manières, à travers un certain nombre de directives et d'objectifs dont voici quelques exemples :
- les directives Habitat, Natura 2000
- la directive du 13 octobre 2003 établissant un système d'échange de quotas d'émission de gaz à effet de serre dans la Communauté prévoyait que les États membres présentent à la Commission avant le 31 mars 2004, un Plan National d'Allocation des Quotas d'émission de gaz à effet de serre (PNAQ). Cette directive, qui doit permettre à l'UE élargie de respecter le protocole de Kyoto, prévoit de mettre en place, au 1er janvier 2005 des quotas d’émissions de gaz carbonique pour les entreprises de certains secteurs d’activité de la production d’énergie et de l’industrie manufacturière assorti d'un marché d'échange de droits d'émission. Pour 2005-2007, elle vise les émissions de CO2 (gaz carbonique) de six industries (production d'énergie, métallurgie, cimenterie, verrerie, céramique et pâte à papier). Ultérieurement d'autres branches et d'autres gaz à effet de serre visés par Kyoto (méthane et protoxyde d'azote notamment) pourront être inclus. 12 000 sites industriels européens seraient concernés par la directive.
    Par ailleurs, la Commission européenne a proposé, en janvier 2007, un plan d’action global dans le domaine de l’énergie pour la période 2007-2009 par lequel l’UE s’engagerait, à l’horizon 2020, à réduire ses émissions de gaz à effet de serre de 20% par rapport à leur niveau de 1990. Pour y parvenir, la part des énergies renouvelables (vent, eau, soleil et biomasse) devra être portée à 20% en 2020, dont 10% pour la biomasse. L’objectif adopté dans le plan d’action signifie que les États membres devront poursuivre au-delà de l’horizon fixé par l’accord international de Kyoto.

e/ Réseaux transeuropéens (RTE). Voir carte des réseaux.

L'Acte unique européen (1986) a rendu le bon fonctionnement du marché unique indissociable de l'objectif de cohésion économique et sociale. La libre circulation des personnes, des biens et des capitaux doit être favorisée. Dès lors, l'interconnexion et l'interopérabilité des réseaux nationaux d'infrastructures apparaissent comme des facteurs clés pour l'aménagement cohérent du territoire communautaire.

Le titre XV du Traité d'Amsterdam constitue la base juridique des réseaux transeuropéens (RTE). Pour la période 2007-2013, l'allocation totale du budget consacré aux RTE est de 5,11 milliards d'euros, à laquelle s'ajoutent les contributions des autres instruments financiers de l'UE, de la Banque européenne d'investissement (BEI) et du Fonds européen d'investissement (FEI).

Les réseaux transeuropéens sont présents dans trois secteurs d'activités :
- Les RTE-Transport (RTE-T) - On constate que les transports constituent encore souvent des goulets d'étranglement qui coûteraient, selon la Commission, 0,5 point de croissance par an. En effet, les pays de transit comme l'Autriche, l'Allemagne, le Benelux et la France sont asphyxiés par les transports routiers alors que le fret ferroviaire ne cesse de perdre du terrain. De grands projets prioritaires concernent à la fois le transport routier et combiné, les voies navigables et les ports maritimes ainsi que le réseau européen des trains à grande vitesse. Les systèmes intelligents de gestion des transports font également partie de cette catégorie, tel que le projet Galileo de positionnement géographique par satellites.
Le Livre blanc de Jacques Delors "Emploi, compétitivité, croissance" (1996) proposait des orientations prioritaires en matière de réseaux transeuropéens. En 2001, un livre blanc était consacré à "La politique européenne des transports à l’horizon 2010 : l’heure des choix"
http://europa.eu.int/comm/energy_transport/fr/lb_fr.html Enfin, en 2003, le rapport du groupe Van Miert définit des projets prioritaires : http://europa.eu.int/comm/ten/transport/revision/hlg_fr.htm
- Les RTE-Énergie (RTE-E) - Ils concernent les secteurs de l'électricité et du gaz naturel. La mise en place d'un marché unique de l'énergie et la sécurité des approvisionnements constituent ses objectifs ce qui suppose d'harmoniser les fonctionnements des entreprises de ces filières.
- Les RTE-Télécommunications (eTen) - Il s'agit d'assurer le déploiement de services électroniques basés sur les réseaux de télécommunication.
L'élargissement aux PECO a encore renforcé l'importance des RTE par leur extension orientale. Au-delà, leur connexion efficace aux réseaux des pays tiers situés plus à l'Est (Russie et pays de la CEI) ou plus au Sud (pays du Bassin méditerranéen) doit représenter un facteur d'équilibre, de sécurité et de développement économique.


La Commission européenne, en novembre 2007, a donné la priorité à l'aide aux financements des axes ferroviaires dans le cadre d'une enveloppe budgétaire limitée (5,11 milliards d'€ pour 2007 - 2013). Parmi ceux-ci, l'axe Berlin - Palerme (par le Brenner), l'axe Lyon - Turin - Budapest, les lignes à grande vitesse vers l'Espagne, l'axe Lyon - Bâle - Duisburg - Rotterdam, enfin le Paris - Strasbourg - Vienne - Bratislava.
En dehors du ferroviaire, un autre projet prioritaire est la construction vers les Pays-Bas du canal Seine-Escault.

CONCLUSION
Des manques stratégiques criants : voir articles innovation et RD, politique énergétique, politique industrielle

Publié dans M1 GEOGRAPHIE

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